如何让承包经营的土地与承包农户对号入座，为土地发个专门的“身份证”，对于依法维护农民土地合法权益，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，规范农村土地承包经营权流转，发展适度规模经营，保护耕地和节约集约用地，解决农村土地承包经营纠纷，具有很强的现实意义。经过历时9个月的不懈努力，陆良县大莫古镇土地确权工作完成了工作艰辛、过程复杂、矛盾集中的地块权属调查阶段，开始转向审核确权登记工作。
基本状况
大莫古镇辖12个村(居)民委员会，79个村（居）民小组，总人口52064人。第一轮家庭联产承包责任制时，该镇家庭承包经营权户数13631户，登记在册耕地面积44867.82亩，其中旱地25254.98亩、水田19202亩、四荒地410.84亩。2012年，陆良县国土部门采取卫星遥感定位技术重新进行调查核实，该镇实有耕地面积达168129.9亩。二者相比，在册耕地面积与实有耕地面积相差悬殊了将近4倍。
土地确权面临的主要问题
土地确权就是确定土地的所有权、使用权的归属，明确国家、集体、个人在土地问题上的相互关系，是千千万万农民最为关心和关注的一个问题。土地确权看似一项简单的工作，实则是一个繁杂、琐碎的过程，包括承包户资料的收集、土地的申报、权属的划分、地籍的调查、土地的审核、土地的登记以及证书发放等一系列环节。当土地确权工作正式铺展开来之后，大莫古镇同样暴露出以下共性问题，给土地确权带来了相当大的困难：
由于历史原因，承包合同数据失真。1982年开展的第一轮土地承包到户时，受条件所限，绝大多数生产队都是按照人头数量多少，依据传统的习惯面积，加上综合考虑交通位置好坏、水利基础设施优劣以及土地肥瘦程度等因素，采取“估计加分析”的折算办法分配土地，导致土地承包信息与实际丈量面积严重不符，“缩水”现象极为普遍，平均出入2至3倍。在1999年进行的第二轮土地延续承包过程中，过去土地大幅“缩水”的问题仍然未能得到纠正。
由于现实原因，耕地面积急速膨胀。随着时间的推移，农村人口快速增长。为了解决人口增加带来的问题，许多地方的农户，尤其是家住山区、半山区的农民，往往在集体所有的荒山林地上大量开垦土地，耕地面积大幅度膨胀。
由于空间原因，地形地貌模糊不清。第一轮土地承包分配过程中，由于政策不规范，加之生产队干部习惯于粗放工作，只是象征性地对承包土地作出简单、模糊的四至界线。历经30多年的变化，一旦参照物消失后，田地就很难认定。
由于时间原因，土地版图发生变化。一方面，伴随着土地流转工作的快速推进，一家一户的小生产和零星分散的土地被规模化、集约化所替代，承租方在耕种过程中早已将原来各家各户的田地界线毁坏，导致农户难以找到自家的田块，无法进行指界。另一方面，国家相继实施了一系列土地平整等改造项目，很大程度上改变了原有地块的地表地貌，以致户主无法弄清自家土地的确切位置。
采取的对策和措施
强化宣传引导，明确主体责任。土地确权工作启动后，为了让国家相关法律法规和土地政策家喻户晓，该镇统一印发《大莫古镇农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作培训资料》700份，发放《致农民朋友的一封信》1.5万份，张贴宣传标语20多条。在此基础上，镇党委、镇政府成立了农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，下设专职办公室，设立了综合协调、技术、权属纠纷调处、政策宣传、联系5个工作组，全面形成“镇党政领导负总责，镇农经部门具体抓，相关站办所挂到村，村‘两委’干部沉到底”的“一盘棋”工作格局。为了确保此项工作的扎实、有效推进，该镇进一步创新工作方法，在每个村民小组中成立了由5至9名既懂政策法规又有威望，且对土地承包历史比较清楚的村民代表和老党员、老干部组成的确权议事小组，全面负责各农户信息的登记审核、承包地块现场认定、矛盾纠纷调处等任务，坚持每块土地亲自“走到”“看到”，每个问题及时“摸清”“摸细”。
坚持实事求是，积极稳妥推进。为了确保土地确权工作不变形、不走样，该镇结合当地实际，有针对性地研究制定了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》《大莫古镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。一是坚持“试点先行、以点带面、全面铺开”的原则，严格按照政策规定和技术要求，先在试点村委会探索和掌握土地确权工作的重点和规律，以试点成果经验推动整个面上工作。二是坚持“突出重点、区分轻重缓急”的原则，不因土地确权而引发新的矛盾冲突，注重确权登记工作质量。对于权属界线一时无法确定、争议一时无法调处的地块，不轻率处理，待条件成熟时再作解决。三是按照“一事一议”“一村一策”的民主决策程序，广泛征求群众意见，充分发挥群众和基层干部的智慧，本着“尊重历史，照顾现实”，“化大为小，化整为零”的思路，通过采取差异化、区别性的措施，用群众接受的灵活办法逐个加以解决问题，不搞“一刀切”，不追求同一模式，让村民在民主、公平、轻松、和谐的气氛中参与土地确权登记颁证工作。
严守政策底线，联动化解矛盾。在实际工作中，把握好“登记什么人、确定什么地、怎么做工作”和确保不漏人、漏户 、漏田、漏地作为严格的政策底线加以遵循，不私开“绿灯”，不擅权越位，不另搞一套。针对土地确权工作中存在、暴露出来的“农转非”承包户与集体或本村农户之间因集体收回田块另行承包档案资料缺失、集体收回田块后被原承包户再次承包等原因引发的争田纠纷，以及因分户、离婚、赡养老人、土地流转等原因引发的争田纠纷，采取公安、司法、信访、综治等多部门合力联动的办法，紧紧依托村委会、村民小组的力量，依据“公平、公正、公开”原则，按照“入情、入心、入脑”方法，在人与情、理与法的大背景下实现融会贯通，为土地确权铺平了道路。据统计，自从开展土地确权工作至今，全镇村级组织共接到群众来信来访315件，成功调处283件，调处成功率90%；镇党委、镇政府接到群众来信来访及上级交办34件，成功调处28件，调处成功率达82%。另外6件引导走司法程序。
（作者1单位：陆良县委宣传部；作者2、3单位：陆良县大莫古镇）
