今年5月,四川省政府办公厅发文,赋予了各级政府法制办一项新的权限:指定被告单位负责人出庭!
这份名为《四川省加强和改进行政应诉工作实施办法》(以下简称应诉办法)的文件规定:“政府法制工作机构有权指定涉案政府负责人或涉案部门负责人出庭应诉。”
民生案件群体案件是重点
应诉办法强调各行政机关主要负责人,是行政应诉工作第一责任人,明确下列案件行政机关负责人原则上应出庭应诉:涉及重大项目审批、城市规划、抢险救灾、行政收费等重大公共利益,食品药品安全、环境资源保护等社会关注度高,或者土地和房屋征收、移民安置等可能引发群体性事件的案件,以及法院书面建议行政机关负责人出庭的行政诉讼案件。
此外,应诉办法规定:政府法制工作机构有权指定涉案政府负责人或涉案部门负责人出庭应诉；
应诉办法建立了奖惩机制。将行政机关负责人出庭应诉纳入依法行政考核体系；被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应工作人员出庭的,由任免机关或者监察机关依照《中华人民共和国行政诉讼法》《行政机关公务员处分条例》等规定,对相关责任人员严肃处理。
事实上,应诉办法有些内容是重申此前的规定。早在2015年5月,新的行政诉讼法刚刚施行,四川省政府就印发了《四川省人民政府关于加强新形势下行政应诉工作的意见》,规定“被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责。特别是涉及重大公共利益、社会关注度高、案情重大复杂的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。其他因故不能出庭应诉的行政案件,应当委托相关工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。”
行政首长应诉比例明显上升
行政诉讼案被老百姓形象地称为“民告官”案。但在过去,告“官”不见“官”的问题长期存在,坐在被告席的往往是律师或一般工作人员。
转变源于新行政诉讼法的规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。
从事行政审判十余年,内江市市中区法院行政庭庭长邓英感受到了变化,“以前,法庭上几乎看不到行政首长的身影,现在,被告席上,行政机关负责人逐渐多起来了。”
据悉,四川省行政机关负责人出庭应诉比例从新行政诉讼法实施前的不足5%上升到2016年的45.2%。其中,宜宾、内江、雅安三个地区行政机关负责人出庭应诉率分别达到71.80%、60.07%、55.72%。出庭应诉行政机关负责人中科级1331人、县处级398人,基层领导干部出庭应诉意识明显提升。
“行政机关负责人出庭,会让告状的老百姓觉得自己受到了重视,有利于矛盾纠纷的解决。”邓英说,一个真实的案例让她记忆犹新:一对七八十岁的老夫妇,到内江市市中区法院状告某行政机关,一审胜诉。出人意料的是,这对夫妇提起上诉,上诉原因是一审时,行政机关只派了一名工作人员前来应诉,这对夫妇认为,这是行政首长“傲慢,看不起老百姓”的表现。
倒逼“关键少数”依法行政
行政机关负责人出庭应诉,倒逼行政机关负责人提升依法行政的意识和能力。
“参与庭审我发现,我们单位成为被告的主要原因是执法过程重实体轻程序。针对这个问题,我们开展了执法规范化建设。今年,涉及威远公安的行政诉讼案明显减少。”威远县公安局副局长倪俊说,自2015年5月新行政诉讼法实施以来,他已多次代表单位出庭应诉。
多次出庭,也让威远县人社局局长赖贵先对规范执法有了更深的认识。“有时,可能因为文书上的单位用了简称,就成为被告。”赖贵先说,如今,威远县人社系统学法已成为常态,为的是进一步规范执法行为。
出庭不出声问题仍较突出
根据新行政诉讼法规定,行政首长出庭应诉是原则,不出庭应诉是例外。但内江市市中区法院行政庭统计的数据显示,去年该院办理的88件行政诉讼案中,有超过半数的行政首长未亲自出庭应诉。记者翻看了部分行政首长的请假说明,不出庭的理由包括开会、出差、生病等等。
此外,行政机关负责人出庭应诉发声少的现象也比较常见。
“部分行政机关负责人虽出庭应诉,但应诉能力不足,参与庭审活动不积极。”四川省高院某相关负责人表示,一方面可能是行政负责人对具体案件了解不够,另一方面可能是不了解诉讼程序,也有可能是对法律法规不熟悉。
“有不少行政机关负责人虽然出庭,但不开口或很少开口,出庭效果并不理想。”多位接受记者采访的行政庭法官认为,目前,行政首长或工作人员的行政应诉能力有待提升。
“要想通过行政诉讼更好化解行政纠纷、推动依法行政,抓住行政机关负责人这个‘关键少数’,非常重要。”威远县法院副院长付军认为,行政首长作为单位“一把手”,在推动行政诉讼纠纷的实质解决、提高行政机关依法行政水平、减少行政诉讼等方面发挥的作用,是一般工作人员无法企及的。
如何让行政机关负责人出庭应诉朝着司法常态化的方向迈进?四川省政府相关负责人表示,四川将进一步明确行政机关负责人应当出庭的案件类型,完善不能出庭的理由说明制度、出庭应诉效果评价等制度,将行政机关负责人出庭应诉、司法建议落实和反馈情况、生效裁判执行等情况纳入依法行政和法治政府建设考核指标。
