山水相间、田城相融的昌宁县城
一年有花四季是景
精彩水秀
本报记者 朱金磊 贾云巍 /文 通讯员 吴再忠/图
经过4年多的努力，昌宁田园城市保护立法终于尘埃落定。
10月13日，保山市人民代表大会常务委员会发布公告，《保山市昌宁田园城市保护条例》自公布之日起施行。《条例》是保山市制定的地方性法规，已经保山市第四届人民代表大会常务委员会第三次会议于2017年8月30日通过，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议于2017年9月28日批准。《条例》是保山市获得立法权后的第一部地方性法规，也是全国第一部关于田园城市保护方面的法规。
立法保护山水田园势在必行
昌宁农业资源丰富，田园风光是昌宁得天独厚的城市名片，是昌宁打造最适宜人居山水田园城市的重要支撑点。
“昌宁田园城市保护上升到了法律层面，有了更明确的法律规范，对今后昌宁田园城市建设和打造城市生态化，奠定了坚实基础。”昌宁县委书记苏格非说，多年来，昌宁县委、县政府认真贯彻“山水田园一幅画、城镇村落一体化”的总体要求，用昌宁人的“一根丝”精神，围绕建设生态宜居山水田园城市的目标，立足打造良好的生态环境和优美的田园景观，注重农田、植被、水系的保护，充分利用缓坡山地建设城镇和村庄，力求实现发展与保护的平衡，一任接着一任干，绵绵用力久久为功，让珍贵的自然遗产永续保留和利用。
为构建山、水、田、园、城有机融合的空间布局，昌宁县先后两次修改县城总体规划，早在2011年就出台了《昌宁县田园风光保护暂行规定》，持续开展县城规划区违法用地和违章建筑清理、石灰窑拆除、河西水库径流区采石场封停等田园城市保护专项整治行动。
“《规定》出台后，昌宁调整优化了工业布局，禁止高污染、高耗能工业进入田园坝区。大力实施绿化荒山行动和城市绿化建设，保护和恢复了面山植被，成功创建了省级园林县城。” 昌宁县人大常委会城环资工委主任杨飚说，建设和改造了右甸河绿色廊道、龙潭公园、茶韵公园，特别是对县城南北两端1万亩景观农田进行了高标准改造。
通过一系列的保护和专项整治措施，昌宁城田相映、山水相依、城镇村落有机融合的山水田园城市风貌初步形成。但由于缺乏系统有效的地方性法规保护，田园城市保护管理主体及职责不明确，对各类生产、经营、建设活动的约束力不足，基础设施布局、村庄建设、居民生产活动等随意性较大，各种破坏田园城市景观风貌的行为时有发生。
“用法律法规来保护昌宁田园城市势在必行。”昌宁县人大常委会法工委主任科员于康说，通过向保山市人大申请立法，将昌宁田园城市保护提升到法律的层面，对田园城市的保护范围、对象、措施、机制等作出明文规定，明确各级政府及有关部门的职权职责，界定有关行为主体的权利义务，规范各类生产、经营、建设行为和活动，规定有关法律责任及后果，可以有效提高依法保护田园城市的能力和水平。
历时四年推进立法工作
立法保护昌宁田园城市既是加快建设美丽昌宁的需要，也是昌宁人民长久的夙愿。保山市、昌宁县高度重视田园城市保护条例的起草和立法申报工作。
早在2013年7月，昌宁县就开始了条例的起草工作。当年，成立了专门的领导小组，由昌宁县县长任组长，县委、县人大常委会、县人民政府、县政协分管领导任副组长，县直有关部门负责人为成员。制定了立法申报工作实施方案，明确了工作责任和步骤，聘请了法律专家给予帮助和指导，从县直各部门抽调专人组成条例起草工作组。
“《保山市昌宁田园城市保护条例》不是单一事项的法规，它是综合型的法规，牵扯到方方面面。”于康对整个立法过程印象深刻，它从启动到施行，历时4年多的时间。期间，听取了省市县多位相关专家的意见建议，反复实地调研论证，前后修改近20次。
杨飚介绍，2014年1月，保山市人大常委会副主任带领昌宁县委、县人大的领导就修改完善后的《云南省昌宁田园城市保护条例(草拟稿)》到省人大常委会进行专题汇报，并在会上听取了省法制办、省国土厅、省住建厅、云大法学院等12个省级部门和单位的意见建议。
会后，省人大常委会将《云南省昌宁田园城市保护条例》列为省人大域档立法计划(2014年至2017年)。因《中华人民共和国立法法》修改等原因，2014年4月底立法申报工作暂停。《条例》在原来的基础上又先后进行了4次修改，形成了第10稿，将来自省级各部门和社会各界的意见建议融入条款内容，等待条件成熟申请立法。
2016年3月1日，保山市获地方立法权。当年7月，立法申报工作重启后，昌宁县委、县政府于2016年7月5日到保山市人大进行专题汇报，申请市人大将《条例》纳入立法权下放后市人大的第一批立法项目。随后，昌宁田园城市立法保护领导小组再次征求了全县有关乡镇和部门的意见建议，进行了3次系统全面的修改完善，最终形成了《保山市昌宁田园城市保护条例(草案)》。
在多方共同努力下，立法各项工作顺利推进。今年8月30日，《保山市昌宁田园城市保护条例》经保山市第四届人民代表大会常务委员会第三次会议通过；9月28日，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议批准；10月13日，保山市人民代表大会常务委员会发布公告，公布《保山市昌宁田园城市保护条例》，自公布之日起施行。
处理好经济社会发展与田园城市保护的关系
保山市、昌宁县在充分考虑田园城市现状和保护的现实需要后，起草组将符合实际的切实可行的保护和管理措施融入了条例，具体体现在条例共五章三十三条的文本中。
“第一章总则阐述了立法目的和立法依据，规定了田园城市管理适用的范围、田园城市的定义、田园城市保护的理念和原则、保护的范围以及县、乡两级人民政府和相关部门的职责，明确田园城市保护范围实行三级分区保护。”昌宁县人大常委会办公室主任李光辉说。
《条例》对昌宁田园城市的指称进行了专门的定义：是指昌宁县在发展中形成的城市与乡村高度融合、传统与现代有机结合、人与自然和谐共处，山水环绕、田城相拥、生态宜居的城市空间体系。这是昌宁历届县委、县政府始终把保护田园风光作为城市规划建设的出发点和落脚点。
第二章规定了昌宁田园城市规划和建设要遵守的规则、村庄规划建设的重点内容，各级保护区内的可行性、鼓励性和禁止性事项，在约束有关企业、组织和个人行为的同时，更多在规范和约束着政府的自身行为。
《条例》规定，昌宁田园城市保护规划应当与昌宁县城市总体规划、土地利用总体规划、林地保护规划、水资源综合利用规划等规划相衔接，依法批准的规划应当及时公布。昌宁县人民政府应当定期组织有关部门和专家对昌宁田园城市保护规划实施情况进行评估，任何单位和个人不得擅自调整、改变或者拒不执行经批准的昌宁田园城市保护规划。
第三章明确了田园城市保护的相关措施，规定了矿产开采、砖瓦烧制、新建改建、秸秆焚烧、规模养殖、侵占水域、修建墓穴、设置广告、荒芜农田、倾倒垃圾、杂物堆放等17类禁止行为。第四章法律责任则按照国家法律法规有规定的依照有关规定、国家法律法规未作规定的结合实际进行设置的原则，规定了违反条例需要承担的法律后果。
“《条例》可以有效解决经济社会发展与田园城市保护之间的关系，在发展中切实保护好农田、水域、村落、自然山体、森林植被、历史文化遗迹等景观风貌，有利于突出昌宁山水田园城市建设的个性和特色，有利于增强昌宁经济社会发展动力和可持续发展能力。”于康说。
